文献精读｜中国商业航天缺的不是一部法，而是立法的速度：一次从「实体缺口」到「程序缺口」的反转

一、文献坐标：反转一场”呼吁立法”的老争论

这篇发表于顶刊《Acta Astronautica》的文章，出自两位中国学者（大连海事大学 Max Zhang、中山大学 Xiaonan Yang），切入的是一个中国空间法圈几乎人人都在谈的老问题：中国是当今唯一没有国家层面航天法的主要航天国家，商业航天狂奔，法律却长期沉默。

围绕这个”实体缺口”，学界的通说方案高度一致——尽快制定航天法、补齐规则文本。这篇文章的价值，不在于再喊一遍”要立法”，而在于把问题本身重构了：它主张真正的难题不是缺了多少法律文本，而是立法的速度追不上商业扩张的速度。方向由”补文本”转向”提速率”。在一片”呼吁立法”的声音里，这是一次难得的、往前推进一步的追问。

二、核心命题与论证链

论证链条清晰而有力：

1. 现状铺陈：2014 年”60 号文”（国务院关于创新重点领域投融资机制的指导意见）开启放开，私人资本获准进入商业遥感卫星、地面应用、卫星导航；此后私营企业从 78 家增至约 160 家、吸引约 20 亿美元投资。
2. 实体缺口的事实：中国航天法的全部”法典”只有三份行政文件（两份 2001/2002 年关于登记发射的、已过时）加一份 2019 年商业运载火箭通知——文本确实稀薄。
3. 关键重构：但作者主张，商业扩张的速度远超立法能力填补缺口的速度。因此缺口的性质，应从”缺多少文本”重新定义为”立法频率有多快”。
4. 反证纯实体方案：若只靠”多立法”，会落入三种困境（见下），说明补文本不足以解决速度问题。
5. 程序解法：引入两类程序机制——通知式规则制定（年度立法计划公开）与参与者发起的规则制定——以提高立法频率，使之匹配商业扩张。

三、关键概念

• 实体缺口 vs 程序缺口：实体缺口指”缺多少法律文本”，程序缺口指”立法活动的频率”。作者把诊断从前者转向后者，这是全文最核心、也最需要推敲的一步。
• 商业航天 vs 国家航天：作者指出所有权不是分界线（国企也做商业、私企也为国家造部件），真正的分界是市场需求是否驱动某类活动——商业航天由多元市场需求驱动，国家航天的核心活动（如探月）则由中央政府垄断需求。
• 通知式规则制定（notice-based rulemaking）：依《规章制定程序条例》第 12 条，行政机关须公开年度立法工作计划与逐项清单，为市场主体提供前瞻信号。作者借中国储能等已放开行业的成熟做法，论证其可迁移到航天。
• 参与者发起的规则制定：被规制者可主动发起规则制定，就监管未跟上的颠覆性技术求得澄清。这是作者最大胆的处方，也最不合中国国家中心的治理传统。

四、关键发现

中国航天法的”法典”薄到只有三份文件。作者点破：截至成文，中国空间法的全部实定内容只有三份行政文件加一份 2019 年通知，且早期两份语言老旧、几无现实价值。这是”实体缺口”最直白的证据。

放开由经济潜力驱动。作者引美银美林 2017 年报告（2030 年中国商业航天或值 2.7 万亿美元）说明，60 号文放开背后是巨大的经济激励与对私营部门效率、颠覆式创新的期待。

行政结构高度分散。这是全文最扎实的实证部分：MIIT、NDRC、SASAC 三个部级机构，SASTIND、CNSA 两个副部级机构，外加军方的装备发展部（EDD/中央军委）与 SASTIND 共同主导——而 CNSA 的职能措辞是”研究""拟订”而非”颁布""实施”，实为咨询角色。军方深度嵌入治理，商业火箭发射前须经军委装备部门批准。

纯实体方案的三重困境。若只靠多立法而不提速率，会出现：①已明确的板块（如 2019 年通知后的商业运载）资本蜂拥而至、过度拥挤；②未规制的活动风险收益畸高（先发者若日后被追认则获利，若被禁则重挫），催生不必要的不确定性；③规避风险者只做”沾边”业务——如”航天公司”在数十所学校教航天课程、竟占其营收六到七成——反而闲置资源、模糊了”航天公司”的定义。

五、批判评价

承重命题压力测试。全文的巧劲在”实体→程序”的重构，这确实把老争论往前推了。但这组二分很可能是伪二分：实体的航天法与程序的规则制定机制并不互斥，完全可以并存；更合理的关系是——一部基础性航天法恰恰能授权下游更快地立规（给各机构清晰的授权基础），从而提高而非拖慢速率。作者把”实体”与”程序”摆成非此即彼，其修辞力量正建立在一个站不住的二分上。

隐含前提回避了自己的诊断。作者假设通知式与参与式程序机制能显著提高立法频率。但他自己在第二部分已经诊断出：中国立法之慢，根子在行政结构的高度分散（六七个机构职能交叠）与军方的深度把关。通知机制既不能消除机构分散，也无法加速军事安全审查——真正的限速器，恰恰是作者识别出来、却未与”速率”问题接上的那两条。开出的程序药方，没对准自己诊断出的病灶。

最大胆处方的自我拆台。“参与者发起规则制定”是全文最激进的主张，与中国国家中心治理传统龃龉，作者也承认这一点。但他援引的主要先例——私营企业游说、把《网络安全法》数据本地化条款拖延两年多——是一把双刃剑：它固然证明私人能影响规则，但”把一部安全法拖延两年”更像是规制俘获，而非健康的参与式立法。用它作正面论据，反而削弱了自己的主张。

军方这头房间里的大象。作者明确写道军方机构是”主导中国航天产业的首要机构”、商业火箭须经军委装备部批准，却在提出程序解法时轻轻放过了它。一套通知式的公开立法计划，撼动不了军事安全审查这道关。任何”速率”的改善，都被这道关封了顶——这一点被严重低估。

时效检验（2022 年成文）。此后中国商业航天立法明显提速：商业航天写入国家规划，多地（如北京、海南、上海等）密集出台商业航天支持政策，国家层面的航天立法亦持续推进。作者”程序而非实体”的论断，正被现实检验——若中国最终仍出台一部国家航天法，那么”实体缺口”就并非伪问题，而作者的二分也将被现实修正。

对中国学者的示范意义。抛开二分的问题，这篇文章真正可贵之处，是把中国其他放开行业（如储能）的规制过程经验，横向迁移到航天——这种跨行业的规制视角在空间法讨论中相当新鲜。对一位研究中国航天治理的学者而言，它示范了如何在”呼吁立法”之外，用规制程序的语言把问题谈得更深。

六、金句

“The fundamental legislative challenge and solution to China’s emerging commercial space industry, is not substantive, but rather procedural by nature.” 中国新兴商业航天的根本立法难题与解法，本质不是实体的，而是程序的。全文的支点与软肋，都系于这一句二分。

“…reconceptualizing the industry’s substantive gap from one that is determined by the number of missing legal instruments, to one determined by the rate of legislative activity.” 把产业的实体缺口，从”缺多少法律文本”重新定义为”立法活动有多快”。这一重构是本文最有价值的贡献。

“China continues to remain as the only country that has yet to produce a national-level legislation relating to space.” 中国仍是唯一尚未产出国家层面航天立法的国家。这既是通说的起点，也是作者要绕过的那道墙。

七、延伸追问

• 实体与程序真的非此即彼吗？一部基础性航天法与快速的下游立规，是否恰恰互为条件、而非相互替代？
• 若立法之慢的真因是行政分散与军方把关，那么任何”程序提速”若不触动机构整合与军民权限划分，能提到多快的天花板？
• “参与者发起规则制定”在中国落地，如何区分”健康的参与”与”规制俘获”？作者援引的网络安全法案例，恰恰站在这条线的哪一边？

文献信息

• 作者：Max Zhang（大连海事大学法学院）、Xiaonan Yang（中山大学法学院）
• 出处：China’s emerging commercial space industry: Current developments, legislative challenges, and regulatory solutions, Acta Astronautica, Vol. 202 (2023), pp. 9–16
• DOI：10.1016/j.actaastro.2022.10.011

本文为作者本人对该文献的精读分析，属原创学术评论；文中英文引用为原文短句摘引，仅用于评述目的。原文版权归原作者及出版方所有，如需阅读全文请循 DOI 获取正版。