2026 年 7 月 6 日，NASA 发布了一份等待已久的草案征询文件（draft RFP），公开向业界征集设计、建造并运营一座近地轨道商业空间站的方案，用以接替国际空间站（ISS）。这份文件把一个长期停留在规划层面的问题推到了台前：当人类唯一常态化在轨的载人平台在 2030 年退役后，谁来填补真空，又以什么样的制度安排来填补。

这不是一次普通的政府采购。它同时触及三个层面的深层转变：技术上，载人空间站的建造与运营主体从国家转向企业；政策上，NASA 的角色从“业主”退为“租客”；法律上，一整类商业活动正撞上现行监管框架的盲区。本文逐层拆解。

一、技术层：从国家实验室到商业地产

国际空间站是冷战后国际合作的产物，由美国、俄罗斯、欧洲、日本、加拿大共同建造，自 2000 年 11 月 2 日起保持连续有人驻留。按照现行计划，它将在 2030 年结束运营并受控再入销毁。留下的空缺，NASA 打算用“商业近地轨道目的地”（Commercial LEO Destinations，简称 CLD）来填补。

与 ISS 由政府主导建造并拥有不同，CLD 的逻辑是让企业自建、自有、自营，NASA 只作为众多客户之一购买服务。目前处于第一梯队的候选方案有四座，背后是四组不同的产业联盟：

  • Axiom Station（Axiom Space 牵头，泰雷兹阿莱尼亚等参与），计划先以舱段对接 ISS，再脱离独立运行；
  • Starlab（Voyager Technologies 牵头，空客、三菱、MDA Space、Palantir、诺斯罗普·格鲁曼参与），主打单次发射入轨的一体化空间站；
  • Orbital Reef（蓝色起源与 Sierra Space 牵头，波音参与），定位为可扩展的“混合用途太空商业园区”；
  • Haven（Vast 公司），走小型化、快速部署路线，力图抢占首发窗口。

这四组联盟的差异本身就说明问题：ISS 是一个统一的国家工程，而 CLD 是一个尚未定型的市场，技术路线、商业模式、目标客户各不相同。NASA 在草案中明确，将向“至少两家空间站建造方”授予早期开发合同，用竞争而非独家来对冲单点失败的风险。

二、政策层：NASA 从业主退为租客

CLD 最耐人寻味的不是技术，而是采购模式的范式转变。NASA 采用的是固定价格、多方授标、不定期不定量交付（IDIQ）的合同结构，并把整个计划切成两个阶段：第一阶段授予早期开发合同，第二阶段再向一家或多家企业授予最终设计与服务合同。作为认证要求，中标方需要在 2029 年具备支持一次载人飞行测试的能力，为 2030 年 ISS 退役后的无缝衔接留出窗口。

这套安排延续了 NASA 在商业货运、商业载人项目上验证过的“服务采购”思路，即政府不再拥有和运营硬件，而是像买机票一样购买送货和送人的服务。但把这套逻辑用在长期驻留的空间站上，难度陡增。空间站不是一次性的运输任务，而是需要持续数年、承载人命的在轨基础设施，其商业可持续性高度依赖 NASA 之外是否真的存在一个市场。

这一矛盾在 2026 年上半年集中爆发。NASA 曾于 3 月 24 日提出一个更保守的替代方案，即由政府出资建造一个对接舱段挂靠在 ISS 上，为尚不成熟的商业空间站提供过渡依托。业界随即强烈反对。NASA 发言人 Bethany Stevens 转述了业界的核心论点：企业已经证明了独立商业空间站的技术就绪度与融资能力，NASA 应当维持原有的商业策略，“做一个市场中的众多客户之一，而不是唯一支柱”。6 月 1 日，NASA 宣布反转，回到原本让企业自建独立空间站的路线。

这场拉锯揭示了商业化叙事的内在张力：政府希望退居幕后以节省成本，但真正的商业市场是否成熟到足以独立支撑一座载人空间站，仍是一个未被证伪也未被证实的赌注。NASA 局长 Jared Isaacman 的表态相当克制，称 NASA 聚焦于“支持这些努力，为这一过渡提供所需能力”。换言之，政府愿意托底能力建设，但不愿再当业主。

三、法律层：谁给商业空间站发牌照

如果说技术和政策的挑战尚有先例可循，法律层面的问题则近乎空白。一个尖锐的事实是：美国现行法律体系里，没有任何一个机构对“商业载人空间站”这一整体活动拥有明确的发牌照权限。

现有的监管是碎片化的。联邦航空管理局（FAA）负责发射与再入的许可，联邦通信委员会（FCC）负责通信频谱的分配，但空间站在轨运营本身，尤其是交会、对接、在轨服务、长期载人驻留等环节，落在了监管拼图的缝隙里。这一缺口早有先例暴露：诺斯罗普·格鲁曼的任务延寿飞行器（MEV）在轨为其他卫星提供服务时，FAA 只对发射环节发了牌照，对交会对接与在轨服务却根本没有对应的许可流程。

问题的根子在《外层空间条约》第六条。该条要求缔约国对本国非政府实体的空间活动进行“授权与持续监管”，并为其国际后果承担责任。这意味着美国有条约义务去监管本国企业的空间站，但国内法迟迟没有把这项义务转化为一套清晰、可操作的授权程序。对于既有框架未明确涵盖的“新型空间活动”，谁来授权、按什么标准授权，长期悬而未决。

这一空白正在被行政力量填补。2025 年 8 月，白宫发布《促进商业航天产业竞争》行政令，要求商务部长在 150 天内，针对那些落入《外层空间条约》第六条义务范围、却未被现行监管框架清晰覆盖的活动，提出一套“个案任务授权”（individualized mission authorization）机制。商业空间站正是这类活动的典型。换言之，就在 NASA 催促企业造站的同时，给这些站“发牌照”的法律程序才刚刚开始设计。技术进度与制度供给之间，出现了明显的时间差。

从卡拉布雷西与梅拉米德的框架看，这一空白的实质是产权与责任规则尚未配置到位。商业空间站涉及在轨资产的权属、事故的责任分配、对第三方损害的赔偿、以及国家对企业行为的兜底责任。在规则缺位时，企业面对的是不确定的合规预期，这种不确定性本身就会抬高融资成本、拖慢投资节奏。制度供给的滞后，最终会反噬技术和商业的推进速度。

四、镜鉴：两条并行的路径

把视线移向东方，中国的天宫空间站提供了一个对照样本。天宫由国家主导建造与运营，走的是与 ISS 类似的国家工程路径，并通过联合国外空事务办公室向国际科学实验项目开放合作。它的治理逻辑清晰而集中：所有权、运营权、监管权统一于国家，不存在美国式的“谁发牌照”难题。

这两条路径各有代价。CLD 用市场竞争换取成本下降和创新活力，代价是要在监管、责任、可持续性上摸索一套前所未有的制度。天宫用国家统筹换取治理的确定性，代价是难以复制商业市场的规模效应与迭代速度。哪一条更优，短期内不会有答案，但两者的分野本身，正是观察未来近地轨道治理格局的关键坐标。

结语

CLD 计划把一个看似工程性的问题，变成了技术、政策与法律交织的制度试验。2030 年的退役期限是硬约束，2029 年的载人试飞是技术节点，而给商业空间站发牌照的法律程序才刚刚起步。三条时间线并不同步，其间的落差恰恰是最值得追踪的地方。当第一位 NASA 宇航员登上一座私人拥有的空间站时，真正的考验不在于火箭是否点火，而在于支撑它的那套规则是否已经就位。

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